探索中国特色新型城镇化之路,是我国经济社会发展面临的一项战略任务。2014年年初下发的《国务院关于同意设立陕西西咸新区的批复》,要求紧紧围绕创新城市发展方式,把陕西西咸新区建设成为中国特色新型城镇化的范例。这是国家赋予西咸新区的重大任务。在探索中,我们对打造中国特色新型城镇化范例的内涵和方式有了新认识。

西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市之间,是关中天水经济区的核心区域,作为全国首个以创新城市发展为主题的国家级新区,肩负着推进新型城镇化建设、实现城乡一体化发展的重任。

继国务院批复同意设立西咸新区为国家级新区后,日前,国家发改委印发了《陕西西咸新区总体方案》,出台了支持西咸新区发展的若干政策。
方案要求西咸新区开发建设要以改革创新精神,破解制约城市科学发展的深层次矛盾,走中国特色的新型城镇化道路。赋予西咸新区创新城市发展方式先行先试权。支持西咸新区在城乡社会管理、行政管理体制、科技资源统筹、文化资源保护与开发等方面先行先试。国家有关财税、土地、生态、服务业等政策试点优先考虑放在新区。优先布局重大产业项目。国家在统筹规划重大产业化项目时,对西咸新区给予重点支持,支持高端装备制造、新一代信息技术、生物医药、节能环保等战略性新兴产业重大项目落户西咸新区。对承接鼓励类产业转移项目优先支持。加大政策支持力度。中央财政加大一般性转移支付力度,支持陕西省逐步提高西咸新区基本公共服务水平。国家有关专项资金加大对符合条件项目的支持力度,促进西咸新区相关社会事业加快发展。中央基建投资支持新区符合条件的市政等基础设施、城乡社会事业和生态环保建设。鼓励和支持金融机构进一步加大对新区的信贷支持力度。支持符合条件的企业发行企业债券。鼓励发展各类投资基金,不断拓宽投融资渠道。
同时,在方案中进一步明确了设立西咸新区的重要意义、建设西咸新区的总体思路、西咸新区的总体布局及西咸新区的重点建设任务。特别是方案充分肯定了陕西省委、省政府提出的创新城市发展方式,建设现代田园城市的发展理念。明确要求将西咸新区建设成为土地节约集约利用、城市空间组团式紧凑布局、生态空间和农业空间环绕周边、城乡有机融合、人居环境优美的现代田园城市,形成“核心板块支撑、快速交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的空间格局。努力把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

在发展理念、城市形态上打造范例。推进新型城镇化,应树立现代田园城市发展理念,致力于将发展现代公共服务与保持优美田园风光相结合,实现提高人口承载力和集约用地两个目标。因此,城市新区规划定位不能仅仅是开发区或产业区,而应是新型城市、现代田园城市,具体可概括为核心板块支撑,快捷交通连接,优美小镇点缀,都市农业衬托。在规划制定和实施中应坚持三个遵循,即遵循山水格局、遵循历史文脉、遵循现代规划理念。这就为打造中国特色新型城镇化范例理清了思路。

《陕西西咸新区总体方案》中,明确指出新区的战略定位是要成为我国创新城市发展方式实验区。要求西咸新区要充分借鉴国内外城市建设的成功经验,立足自身实际,将西咸新区建成为土地节约集约、城乡有机融合、人居环境优美的田园城市,遵循省委书记赵正永提出的核心板块支撑、快速交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托的开发建设理念,打造西部乃至全国范围内的特色新型城镇化样本。

在城乡一体上打造范例。过去城镇化的一个突出问题是存在不同程度的城乡分割,引发许多社会问题。新型城镇化必须坚持以人为核心,促进城乡发展一体化。一是实行梯度城镇化。城镇化是梯度发展的过程,应形成由特大城市、中等组团城市、小城镇和自然村落构成的完整市镇村体系,逐步提高镇、村的基础设施配套水平,推进基本公共服务均等化。二是允许两个资本进城。推进农民土地承包经营权资本化,让进城农民不仅带着劳动力资本,而且拥有土地资本,可以就近自耕或通过土地流转获取长期固定收益。三是鼓励城市资本下乡。鼓励城市工商业资本进入农村、农业,在不改变农村土地性质的前提下,开发农村建设用地,或对传统农业进行现代化改造。通过这些举措促成两个转变,即农业转变为现代产业、农民转变为职业农民,打破户籍藩篱,实现就地城镇化。

理念一:现代田园都市 以人为本的城镇化

在产城一体上打造范例。过去一些城市建设中,开发区是开发区、城市是城市,产城分置,城市功能和产业功能脱节,带来睡城、卧城等问题。推进新型城镇化,要求产城一体、融合发展。应从完善城市功能、解决就业角度发展产业,在布局城市的同时布局产业。坚持以人为本,以就业为导向建设产业园区。立足服务创业人才,建设生态宜居、富有活力的青年社区,形成产业发展与城市建设相互促进的平台。

农业现代化、农村城镇化、农民市民化,说到底是人的城镇化,农民市民化却不脱离土地。中国特色新型城镇化就是要建设以人为核心城镇化,把城市融入大自然中,让城市居民望得见山水、记得住乡愁,这与西咸新区的开发建设理念是高度契合的。

在城市发展模式上打造范例。行政主导的城市园区建设已出现一些弊端,土地财政模式难以为继。尤其在现代田园城市格局下,城市周边就是法定永久农田,不可能进行摊大饼式城市扩张。这倒逼我们试点市场为主导、企业为主体的城市发展模式,以产业收益来支撑城市发展。同时,积极探索社会化、市场化的立体城市管理模式,包括更好发挥政府作用,由行政机构和社会组织、市场主体共同管理城市,小城镇管理试点引入职业经理人团队等,努力为小城镇建设和城市发展探索新路。

西咸新区始终坚持以人为本,把处理好人与自然、人与社会、人与自身三者之间的关系作为着眼点。通过田园都市的定义,遏制了城市的膨胀,注重发展小而美的田园都市,不一味复制大城市的发展模式,把提高人民生活水平和生活质量作为关键。在城市规划、设计、建设每个细节都体现以人为本的特点。

在生态城市和节能环保上打造范例。城市建设必须强化生态理念,实现高强度开发与绿色生态有机结合。可利用山川河湖、遗址保护区等进行大面积绿化,也可保留一部分农田作为城市生态功能区。例如,我们把秦汉新城计划建设的一个广场改建成绿色走廊,建设绿地、湿地景观,突出文化主题,建设文化雕塑、园林小品,成为城市高强度开发区域的绿色缓冲地带。同时,参考国际经验,制定节能环保建筑标准,积极构建节地、节能、节水、节材的绿色建筑体系。

打造现代田园都市就是要把现代都市和优美田园风光结合的同时,注重保护历史文化、保护耕地,保护农民的切身利益,统筹城乡、合理布局。在城市建设中要强调生态廊道的概念,利用山川河流、大遗址保护区进行大面积绿化,同时,保留一部分农田作为城市的绿色生态区。目前,西咸新区正在参考国际经验制定自己的建筑标准,提高效果、降低成本,构建节能、节水、节地、节材的绿色建筑体系。比如,立体城市既是智慧城市,也是生态城市,通过绿色屋顶建设,将花园、农田种到楼上,打造生态环保方面的范例。

理念二:农业转化为城市产业

在加快城镇化的进程中,重大的问题就是城乡割裂。传统的摊大饼式的城市扩张,不断侵蚀农业用地,让城市里的农业消失了,城市发展透支着农村的土地红利、环境红利和人口红利。

在城镇化进程中,西咸新区和过去的最大不同是在对发展农业的态度上。他们认为:把城市的需求和产业定位结合在一起,把农业转化为城市产业,农民转化为职业农民,发展的目的则是作为城市配套,服务城市,实现就地城镇化。

发展都市现代农业,一方面避免了城市周边农地出现荒芜,并得以高效利用,另一方面,使农民转变为产业工人和服务业从业人员,增加了收入。新区内,沣东、泾河、秦汉等各个新城都实行了严格保护农业用地、控制建设用地政策,并改变传统的种植模式,规划布局特色农业、休闲农业、品牌农业等都市现代农业项目。

现代农业是传统农民向新城农业工人转型的重要契机,无论是沣东农博园还是泾河秦龙农业园区,都纷纷聘用当地农民来园区工作。据统计,目前西咸新区内的现代农业项目已解决了2000多名农民的就业问题。从面朝黄土背朝天的传统农民,到接受现代化农业的农业工人,这样的转变对当地农民来说是具有重大意义的。

另外,在发展产业的基础上,泾河新城将过去农村的一户一块宅基地形式变为风情小镇、重点示范镇、产业小镇、新型农庄、田园小镇、新农村等多种形态的优美小镇,形成新的社区。通过新社区,使农民在科、教、文、卫等方面得到全面发展。

西咸新区在城镇化过程中,着力推动农民转化为市民、农业转化为城市产业两个转化。过去,农民带着劳动力一个资本进城,而现代田园城市为农民提供了这样一种可能,即农民进到城镇后同时还拥有土地,可以就近自耕,也可以通过土地确权、流转实行适度规模的公司化运作,农民可以进城打工,也可以成为职业农民。同时,让城市资本进入农村、进入农业,将农村建设用地、城市资本和农民所有权相结合。在不损害农民所有权的情况下,探索城市资本对农村建设用地的开发。通过两个资本进城、两个资本下乡,促成两个转变,即农业转化为城市产业,农民转化为职业农民、转化为农业工人。

理念三:农民转化为市民

随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台,以人为核心的新型城镇化道路进一步得到明晰。对于要建设中国特色城镇化范例的西咸新区来说,实现农村居民向城镇居民的转变和农村社区管理体制向城镇社区管理体制的转变,户籍改革无疑成为了工作的重中之重。

在此过程中,如何让农村转移人口市民化之后能够真正享受到同城市居民在社保、医疗、教育、就业等领域同等的福利待遇,成为了摆在新区面前的切实问题。

泾河新城崇文镇小城镇户籍改革,为我们提供了良好的范本。

泾河新城管委会联合当地政府经过深入的调研出台了工作意见,把当地的农业户籍16周岁以上人员全部纳入了保障范围,同时对参加城乡居民社会养老保险的被征地农民给予补贴,65岁以上的失地农民领导了社会养老保险卡。另外,在教育、医疗等方面也提出了更加有利于村民的措施,当地村民也纷纷对这样的户籍改革制度表示接受和支持。

《陕西西咸新区规划》中提出的发展目标为:到2015年,西咸新区主要基础设施基本建成,产业发展框架基本确立,土地集约利用水平明显提高,生态环境进一步改善,城乡一体的基本公共服务建设取得新进展;到2020年,西咸新区创新城市发展取得明显成效、经济综合实力、创新发展能力和人民生活水平大幅度提高。目前,西咸新区正有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇,建立城乡统筹的户口登记、就业服务、社会保障以及教育、医疗卫生等制度体系,以社会建设引领城市发展,创新公共服务和社会管理,正积极培育和引导社会组织、中介机构和社区更多地参与到城区事务性管理之中。

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